LA SENTENZA DEL CONSIGLI DI STATO

 PER IL NOSTRO RICORSO

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contro

Comune di Rimini, in persona del legale rappresentante in carica rappresentato e difeso dall'avv. Maria Assunta Fontemaggi, con domicilio eletto presso Maria Teresa Barbantini in Roma, via Caio Mario, 7;

per l'annullamento

della sentenza del T.A.R. EMILIA-ROMAGNA - BOLOGNA: SEZIONE I n. 00147/2014, resa tra le parti, con cui il giudice amministrativo ha dichiarato il difetto di giurisdizione in ordine alla impugnazione delle delibere comunali recanti determinazione del costo di acquisizione delle aree e ripartizione delle somme derivanti dai maggiori oneri di acquisizione da recuperare tra i soggetti convenzionati

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Rimini;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti tutti gli atti della causa;

visti gli artt. 105, co. 2 e 87, co. 3, cod. proc. amm.;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2014 il Consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti gli Avvocati Carullo e Fontemaggi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

Con la sentenza in epigrafe impugnata il Tribunale amministrativo regionale dell’Emilia- Romagna – Sede di Bologna - pronunciandosi sul ricorso corredato da motivi aggiunti proposto dalle parti odierne appellanti indicate in epigrafe, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del plesso giurisdizionale amministrativo in ordine alla domanda di annullamento da esse proposta.

Il mezzo di primo grado, in particolare, era volto ad avversare la delibera G.C. del Comune di Rimini, n. 122 del 16.05.2013 avente ad oggetto "V P.E.E.P. Ausa - Determinazione del costo di acquisizione delle aree e ripartizione delle somme derivanti dai maggiori oneri di acquisizione da recuperare tra i soggetti convenzionati, approvazione delle modalità procedurali - Approvazione dei criteri e delle modalità procedurali per la determinazione dei corrispettivi per la trasformazione in proprietà delle aree già concesse in diritto di superficie e per l'eliminazione dei vincoli di alienabilità esistenti su quelli ceduti in proprietà";

- in parte qua la delibera G.C. del Comune di Rimini n. 189 del 30.07.2013 avente ad oggetto: "V P.E.E.P. - Criteri e delle modalità procedurali per la determinazione dei corrispettivi per la trasformazione in proprietà delle aree già concesse in diritto di superficie e per l'eliminazione dei vincoli di inalienabilità esistenti ai sensi dell'art. 31 commi 45 e ss. L. n. 448/1998";

le deliberazioni del C..C. del Comune di Rimini, n. 76/1996, 104/1996, 168/1996, 141/2009, la determinazione dirigenziale n. 1420/2009 e gli atti di ripetizione delle maggiori somme pretese e gli atti a questi presupposti, connessi e/o conseguenziali.

Il mezzo era altresì volto all’accertamento del diritto degli originari ricorrenti a nulla dover corrispondere a titolo di maggiori oneri di esproprio e a non dover riscattare le rispettive proprietà essendo proprietari totalmente dei rispettivi beni.

Le parti odierne appellanti avevano fatto presente di essere assegnatarie (o già assegnatarie), ovvero aventi causa dagli assegnatari degli alloggi del V PEEP AUSA e di essere stati destinatari della richiesta delle maggior somme pretese dal comune di Rimini a titolo di maggiori oneri espropriativi e a titolo di corrispettivo per l’acquisizione della piena proprietà degli alloggi.

Ciò in quanto le procedure ablatorie avviate non si erano concluse tutte prima dell’assegnazione degli alloggi (e ciò a seguito del contenzioso attivato dai proprietari delle aree concernente la determinazione delle somme dovute a titolo di esproprio).

Il comune aveva chiuso i contenziosi avviati attraverso la stipulazione di numerose transazioni e, successivamente, quantificò con gli atti in epigrafe indicati le somme dovute dagli assegnatari avviando il procedimento di recupero di detti maggiori oneri.

Avverso detti provvedimenti (nonché per l’accertamento del diritto dei ricorrenti a non dover corrispondere alcunché all’amministrazione nonché per l’accertamento di non dover alcunché per il riscatto delle rispettive proprietà per l’eliminazione dei vincoli di inalienabilità accertando altresì che “i ricorrenti sono totalmente proprietari dei rispettivi beni”) era stato adito il Tar.

Il primo giudice – evidenziato che il nucleo centrale della controversia riguardava la pretesa del Comune di Rimini di ottenere, dagli appellanti, un conguaglio per il corrispettivo della concessione in diritto di superficie (o in proprietà) delle aree acquisite per la realizzazione del V PEEP AUSA- ha accolto l’eccezione di difetto di giurisdizione articolata dall’appellata amministrazione comunale.

Richiamato l’indirizzo generale secondo cui "rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la domanda avente ad oggetto il pagamento del corrispettivo della concessione del diritto di superficie, ai sensi dell'art. 10, della legge 18 aprile 1962, n. 167, come sostituito dall'art. 35, della legge 22 ottobre 1971, n. 865, su aree comprese nei piani per l'edilizia economica e popolare e, in particolare, la quantificazione di tale corrispettivo, nonché l'individuazione del soggetto debitore, allorché non siano in contestazione questioni relative al rapporto di concessione e in ordine alla determinazione del predetto corrispettivo non sussista alcun potere discrezionale della P.A." (Cassazione civile, sez. un., 05 maggio 2011, n. 9842;Cass. civ. Sez. Unite, 10 agosto 2011, n. 17142; Cassazione civile, sez. un., 10 settembre 2004 n. 18257) e dato atto che la giurisprudenza amministrativa condivideva detto assunto, ha ulteriormente approfondito la tematica.

Ed a tale proposito ha espresso il convincimento per cui la controversia avente ad oggetto la determinazione del corrispettivo dovuto dal privato per il trasferimento del diritto di proprietà e la cessione del diritto di superficie, nell'ambito di convenzione stipulata ai sensi della normativa che regola le espropriazioni e la successiva assegnazione delle aree da destinare ad edilizia economica e popolare (art. 10 della legge 18 aprile 1962, n.167, come sostituito dall'art. 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e succ. modificazioni e innovazioni), possa spettare alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi degli artt. 5 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 e 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241, solo laddove sia messa in discussione la legittimità delle autoritative manifestazioni di volontà della P.A. nell'adozione del provvedimento concessorio cui la convenzione accede, della quale sia contestato "ex ante" il contenuto con riguardo alla determinazione del corrispettivo dovuto dal concessionario, e non qualora siano messe in discussione "ex post" la misura del corrispettivo (da stabilirsi in base alle pattuizioni ivi contenute o in diretta applicazione dei criteri legali) o l'effettività dell'obbligazione di pagamento. (Cass. civ. Sez. Unite, 30 marzo 2009, n. 7573).

Nella fattispecie sottoposta a scrutinio –ad avviso del Tar- non ricorreva una simile evenienza: ciò, in quanto ancorchè fossero stati dedotti anche vizi procedimentali e partecipativi il petitum sostanziale concerneva la quantificazione delle somme dovute (e ciò ancorchè il petitum postulasse l’accertamento se fosse –o meno- legittimo computare il costo di alcune aree che si ritenevano da parte degli appellanti non destinate a servizio esclusivo del PEEP, oltre alla fondatezza o meno dell’eccezione di prescrizione dedotta).

La determinazione della somma complessivamente dovuta non richiedeva alcun tipo di discrezionalità in capo all'ente pubblico, essendo individuati direttamente dalla normativa i criteri per giungere alla quantificazione finale dell'importo che doveva, eventualmente, essere corrisposto a titolo di conguaglio ancorchè ciò richiedesse accertamenti di fatto privi del carattere di discrezionalità.

Il Tar ha pertanto declinato la giurisdizione in favore del Giudice Ordinario.

Gli originarii ricorrenti hanno proposto un articolato appello chiedendo che venisse affermata la sussistenza della giurisdizione del plesso giurisdizionale amministrativo e che la sentenza di primo grado venisse annullata con rinvio al Tar.

Ripercorsa anche cronologicamente la risalente vicenda infraprocedimentale, nel primo motivo di appello si è censurata la sentenza ex art. 112 cpc.

Ad avviso di parte appellante, infatti, quest’ultima avrebbe omesso di pronunciarsi su una parte del mezzo di primo grado.

Il detto mezzo, infatti, era idealmente e graficamente suddiviso in due parti (circostanza necessitata in quanto, anche i provvedimenti gravati riguardavano due situazioni giuridiche distinte seppur prese in esame unitariamente): in una porzione dello stesso, infatti, si contestava il recupero dei maggiori oneri di esproprio.

Nell’altra si contestava la determinazione dei corrispettivi ex art. 31 della legge n.448/1998, in relazione alla quantificazione delle somme da versarsi da parte degli assegnatari interessati al fine di rimuovere i vincoli di inalienabilità gravanti sui loro beni.

Trattavasi di attività discrezionale, riservata alla giurisdizione del GA, ed in relazione a tale parte del petitum la declinatoria di giurisdizione appariva incomprensibile.

Con la seconda censura parte appellante ha contestato la declinatoria di giurisdizione investente il recupero dei maggiori oneri di esproprio, richiamando la previsione di cui all’art. 133 comma 1 lett. F del cpa.

Peraltro, ha richiamato una recente pronuncia del Tribunale Ordinario di Rimini, (relativo ad altro Peep) facendo presente che, in sostanza, la pronuncia del Tar dava luogo ad un conflitto negativo di giurisdizione.

Per altro verso doveva farsi presente che: trattavasi di manifestazione del potere autoritativo;erano stati dedotti vizi relativi alla illegittimità della procedura con la quale l’Amministrazione aveva determinato il conguaglio dovuto; era stata eccepita la prescrizione.

La giurisdizione del GO in subiecta materia poteva operare soltanto laddove la pretesa fosse stata relativa alla entità del credito o debenza del conguaglio: non anche allorchè si controverteva su vizii della formazione della volontà pubblicistica (come dedotto nel caso di specie e come palese dalla compulsazione dei motivi del mezzo di primo grado)

Ha poi riproposto tutti i dodici motivi di censura articolati in primo grado e non esaminati dal Tar.

L’amministrazione comunale appellata ha depositato una articolata memoria chiedendo la reiezione del mezzo: da un canto non v’era attualità dell’interesse a ricorrere avverso la delibera n. 189/2013; per altro verso non si contestava la legittimità e validità, nell’an, delle convenzioni e delle delibere orginarie ma, ex post, il quantum debeatur ricadente sui beneficiarii.

Alla adunanza camerale del 29 aprile 2014 la domanda di sospensione della esecutività della gravata decisione è stata respinta dalla Sezione con ordinanza n. 01758/2014 alla stregua della considerazione per cui “seppur nei limiti della cognizione sommaria propria della presente fase cautelare le censure contenute nell’appello limitatamente alle problematiche in punto di individuazione del Giudice fornito di giurisdizione appaiono sfornite del prescritto fumus (si veda in proposito Cons Stato Sez. IV n.6411/2012 e soprattutto Cass. Sez. Unite n. 17142/2011).”

Alla odierna adunanza camerale dell’ 8 luglio 2014 la causa è stata posta in decisione dal Collegio.

1. La causa non necessita di alcun supplemento istruttorio e può essere pertanto integralmente decisa (ovviamente soltanto con riferimento al segmento relativo alla declinatoria di giurisdizione, ex art. 105 comma 2 del cpa), tenuto conto della infondatezza dell'appello.

1.1.Al fine di perimetrare l'oggetto del giudizio – e tenuto conto che l’odierna parte appellante ha anche riproposto nel presente giudizio le censure di merito- appare opportuno rammentare immediatamente che per la pacifica giurisprudenza formatasi in ordine alla interpretazione dell'art. 35 della L. 6 dicembre 1971, n. 1034, non possono essere esaminate nel grado di appello le questioni di merito, ove il giudizio debba essere rimesso al giudice di primo grado, (nel caso di errata dichiarazione di difetto di giurisdizione da parte del Tribunale amministrativo regionale). Infatti, in casi del genere appare ravvisabile quel " difetto di procedura " della sentenza appellata, che non consente di trattenere in decisione la causa per l'effetto devolutivo dell'appello, tenuto conto dell'esigenza di non sottrarre alle parti (ivi compresi i soggetti controinteressati) le garanzie del doppio grado di giudizio. (Consiglio Stato , sez. VI, 17 settembre 2009 , n. 5587).

1.2.Per completezza si rileva altresì che il comma 1 dell'art. 105 del codice del processo amministrativo ha espressamente positivizzato detto principio di matrice giurisprudenziale.

A fortiori, le dette questioni non potrebbero essere esaminate da questo Consiglio di Stato neppure laddove venisse confermata la declinatoria di giurisdizione resa dal primo giudice.

Ne consegue l'improponibilità nell'odierno segmento processuale di tutte le doglianze contenute nell'appello volte a riproporre gli argomenti di censura contenuti nel ricorso di primo grado che investono la asserita illegittimità dell'azione amministrativa.

L'esame di tali problematiche, infatti, almeno con riguardo al primo profilo delle censure esaminate dal Tar è logicamente successivo alla risoluzione della questione in ordine alla spettanza o meno della giurisdizione.

Tali questioni sono quindi esaminabili nel merito unicamente dal giudice fornito di giurisdizione ( si veda Consiglio Stato , sez. IV, 02 aprile 2008 , n. 1372 per la espressione di un analogo principio con riferimento alle questioni proponibili in sede di giudizio su regolamento di competenza).

2. Ciò premesso, il Collegio rammenta che per consolidato orientamento della Corte regolatrice della giurisdizione si ritiene che la connessione non costituisca valido strumento per derogare alle regole sulla giurisdizione. Fermo restando il principio generale dell'inderogabilità della giurisdizione per motivi di connessione, essendo il criterio di riparto fondato sulla separazione imposta dall'art. 103 Cost., comma 1, che rimette al giudice amministrativo la giurisdizione per la tutela nei confronti della P.A. degli interessi legittimi e, solo per le particolari materie indicate dalla legge, dei diritti soggettivi (v. S.u. 28.12.07 n. 27169, S.u.

20.04.07 n. 9358, S.u. 13.06.06 n. 13659, S.u. 15.05.03 n. 7621), nel caso di domande e cause tra di loro connesse soggette a diverse giurisdizioni la via da seguire è in via di principio quella di attribuire ciascuna delle cause contraddistinte da diversità di petitum al giudice che ha il potere di conoscerne, secondo una valutazione da effettuarsi sulla base della domanda (v. S.u. 24.06.09 n. 14805 in motivazione, con richiamo a S.u. 18.07.08 n. 19805e, più di recente Cass. civ. Sez. Unite, 07-06-2012, n. 9185).

2.1. Si evidenzia altresì che (il principio seppure a più riprese affermato con riferimento alla materia del pubblico impiego costituisce affermazione generale, ed in quanto tale traslabile alla odierna vicenda processuale) le Sezioni Unite hanno rilevato che non è consentito al titolare del diritto soggettivo che risente degli effetti di un atto amministrativo, di tutelare il suo diritto scegliendo di rivolgersi indifferentemente al giudice amministrativo per l'annullamento dell'atto, oppure al giudice ordinario per la tutela del rapporto di lavoro previa disapplicazione dell'atto presupposto. In tutti i casi nei quali vengano in considerazione atti amministrativi presupposti, ove si agisca a tutela delle posizioni di diritto soggettivo in materia di lavoro pubblico, è consentita invece esclusivamente l'instaurazione del giudizio davanti al giudice ordinario, nel quale la tutela è pienamente assicurata dalla disapplicazione dell'atto e dagli ampi poteri a quest'ultimo riconosciuti dal comma 2 dello stesso art. 63 (S.u. 16.02.09 n. 3677 e 5.06.06 n. 13169).

Tali principii rivestono portata nodale nell’odierno processo, e, come meglio si preciserà di seguito, concorrono alla affermazione di infondatezza delle critiche appellatorie.

3. Passando allo scrutinio delle critiche mosse dall’odierna parte impugnante, evidenzia il Collegio che questa sostiene che:

a)la sentenza sarebbe errata e viziata ex art. 112 cpc in quanto il Tar non si era avveduto che in una porzione del mezzo di primo grado si contestava il recupero dei maggiori oneri di esproprio mentre, nell’altra, si contestava la determinazione dei corrispettivi ex art. 31 della legge n.448/1998, in relazione alla quantificazione delle somme da versarsi da parte degli assegnatarii interessati al fine di rimuovere i vincoli di inalienabilità. Tale duplicazione si era resa necessaria a cagione della pluralità di delibere rese dal Comune sulle dette questioni e della contestualità delle stesse.

Erano state infatti impugnate sia la delibera G.C. del Comune di Rimini, n. 122 del 16.05.2013 avente ad oggetto "V P.E.E.P. Ausa - Determinazione del costo di acquisizione delle aree e ripartizione delle somme derivanti dai maggiori oneri di acquisizione da recuperare tra i soggetti convenzionati, approvazione delle modalità procedurali - Approvazione dei criteri e delle modalità procedurali per la determinazione dei corrispettivi per la trasformazione in proprietà delle aree già concesse in diritto di superficie e per l'eliminazione dei vincoli di alienabilità esistenti su quelli ceduti in proprietà" che la successiva delibera G.C. del Comune di Rimini n. 189 del 30.07.2013 avente ad oggetto: "V P.E.E.P. - Criteri e delle modalità procedurali per la determinazione dei corrispettivi per la trasformazione in proprietà delle aree già concesse in diritto di superficie e per l'eliminazione dei vincoli di inalienabilità esistenti ai sensi dell'art. 31 commi 45 e ss. L. n. 448/1998".

b)che conseguentemente la declinatoria di giurisdizione ha investito l’intero petitum proposto, senza alcuna distinzione;

c) la sentenza declinatoria della giurisdizione, peraltro, sarebbe integralmente errata “nel merito”per due sostanziali ragioni:

c1)quanto alla “porzione” impugnatoria ricadente sulla delibera n. 122 del 16.05.2013 la giurisdizione del G.O. sarebbe stata ravvisabile unicamente laddove non fossero state avanzate contestazioni sul cattivo uso del potere esercitato dall’amministrazione: nel caso di specie la delibera era stata gravata per plurime ragioni, sostenendosi anche il vizio di incompetenza da cui la stessa sarebbe stata affetta; veniva contestata la determinazione discrezionale resa dall’amministrazione, di tal che la declinatoria era errata, anche ex art. 133 del cpa.

c2) quanto alla “porzione” impugnatoria ricadente sulla delibera n. 189 del 30.07.2013 era pacifico che il potere esercitato ai sensi dell'art. 31 commi 45 e ss. L. n. 448/1998 avesse natura discrezionale e pertanto la spettanza della giurisdizione al plesso giurisdizionale amministrativo non era dubitabile.

3.1.Osserva in proposito il Collegio quanto di seguito.

Come già rilevato in sede cautelare, il Collegio non intende discostarsi dalle recenti affermazioni della Sezione (Cons. Stato Sez. IV, 13-12-2012, n. 6411 ) secondo cui “la controversia avente ad oggetto la determinazione del corrispettivo dovuto dal privato per il trasferimento del diritto di proprietà e la cessione del diritto di superficie, nell'ambito di convenzione stipulata ai sensi della normativa che regola le espropriazioni e la successiva assegnazione delle aree da destinare ad edilizia economica e popolare (art. 10 della legge 18 aprile 1962, n.167, come sostituito dall'art. 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e succ. modificazioni e innovazioni), spetta alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo laddove sia messa in discussione la legittimità delle autoritative manifestazioni di volontà della P.A. nell'adozione del provvedimento concessorio cui la convenzione accede, della quale sia contestato "ex ante" il contenuto con riguardo alla determinazione del corrispettivo dovuto dal concessionario, e non siano messe in discussione "ex post" solo la misura del corrispettivo (da stabilirsi in base alle pattuizioni ivi contenute) o l'effettività dell'obbligazione di pagamento”. (ma si veda anche Cons. Stato Sez. VI, 20-07-2010, n. 4660). Rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la domanda avente ad oggetto la determinazione e il pagamento del corrispettivo della concessione del diritto di superficie in relazione ad aree comprese nei piani per l'edilizia economica e popolare e, in particolare, la quantificazione di tale corrispettivo che si assuma inferiore a quello determinato dal Comune, atteso che in siffatte ipotesi non vengono in contestazione questioni relative al rapporto di concessione e che, fra l'altro, in ordine alla quantificazione del predetto corrispettivo non sussiste alcun potere discrezionale della P.A.

3.1.1 In nessuna porzione dell’atto di appello è stata contestata la spendita del potere amministrativo a monte, concretatasi nell’adozione del provvedimento concessorio, e ciò sarebbe sufficiente alla reiezione dell’appello.

3.1.2. Né dicasi che - posto che le “vicende” della convenzione vengono regolamentate dal comune in base ad atti amministrativi a connotato formale- sarebbe sufficiente contestare una illegittimità di questi ultimi per scardinare il criterio di riparto traslando l’intera vicenda innanzi al plesso giurisdizionale amministrativo: si osserva in proposito che sempre ed invariabilmente, allorchè si denunciano supposte violazioni attingenti il regime convenzionale ciò vale ad integrare in via astratta un vizio di eccesso di potere (anche laddove la censura investa semplici errori di calcolo, infatti, si potrebbe predicare il concetto di travisamento del fatto o difetto di istruttoria): ma ciò non può certo valere a traslare la controversia dall’uno all’altro plesso, posto che la distinzione incentrata sulla consistenza della posizione soggettiva non è scalfibile in base alla prospettazione del relativo vizio.

Laddove si rinvenga una posizione di diritto soggettivo, interfaccia dell’assenza di discrezionalità amministrativa nella materia, non potrebbe svalutarsi detta evidenza sottolienando che l’atto formale adottato dall’Amministrazione è affetto da un vizio riconducibile al paradigma dell’eccesso di potere per “trasformare” la consistenza della posizione giuridica vantata: l’atto amministrativo (delibera) adottata, in questo caso, costituisce il contenitore esterno che regola una posizione soggettiva che è e resta sottratta alla cognizione del plesso giurisdizionale amministrativo in quanto sulla stessa l’amministrazione procedente non esercita discrezionalità. Peraltro, potendo il Giudice Ordinario sindacare l’atto –a fini disapplicativi- sotto ogni profilo (non escluse le figure sintomatiche riconducibili all’eccesso di potere) neppure potrebbe utilmente sostenersi che vi sarebbe alcun deficit di tutela.

3.2. La censura va quindi decisamente disattesa, in armonia con le recenti affermazioni sul punto della Corte di Cassazione (“rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la domanda avente ad oggetto il pagamento del corrispettivo della concessione del diritto di superficie, ai sensi dell'art. 10, della legge 18 aprile 1962, n. 167, come sostituito dall'art. 35, della legge 22 ottobre 1971, n. 865, su aree comprese nei piani per l'edilizia economica e popolare e, in particolare, la quantificazione di tale corrispettivo nonché l'individuazione del soggetto debitore, allorché non siano in contestazione questioni relative al rapporto di concessione e in ordine alla determinazione del predetto corrispettivo non sussista alcun potere discrezionale della P.A.”Cass. civ. Sez. Unite, 10-08-2011, n. 17142 ).

4. Neppure, ad avviso del Collegio, merita condivisione il secondo profilo dell’appello incentrato sulla disposizione di cui all’art. 31 comma 48 della legge 448 del 1998. In disparte la incidentale considerazione che il gravame proposto non sarebbe comunque assistito dal requisito dell’attualità dell’ interesse a ricorrere posto che il detto versante determinativo è accessorio e secondario rispetto a quello sul quale ci si è prima pronunciati confermando la declinatoria di giurisdizione, appare troncante una considerazione.

La suddetta disposizione di legge (“ il corrispettivo delle aree cedute in proprietà è determinato dal comune, su parere del proprio ufficio tecnico, in misura pari al 60 per cento di quello determinato attraverso il valore venale del bene, con la facoltà per il comune di abbattere tale valore fino al 50 per cento, al netto degli oneri di concessione del diritto di superficie, rivalutati sulla base della variazione, accertata dall'ISTAT, dell'indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati verificatasi tra il mese in cui sono stati versati i suddetti oneri e quello di stipula dell'atto di cessione delle aree. Comunque il costo dell'area così determinato non può essere maggiore di quello stabilito dal comune per le aree cedute direttamente in diritto di proprietà al momento della trasformazione di cui al comma 47“)determina la misura valoriale delle aree cedute, sulla base di un dato aritmetico percentuale e nell’ultima parte della norma è fissato un barrage massimo insuperabile.

Si tratta di previsioni legislative che, come è agevole riscontrare, escludono in toto la sussistenza alcuna manifestazione di esercizio di potere discrezionale ed ancorate a dati meramente aritmetici: in relazione a tale circostanza, esse non sono riconducibili alla giurisdizione amministrativa.

E’ ben vero che nella detta disposizione è effettivamente prevista una facoltà in capo all’ amministrazione comunale di “abbattimento” della somma determinata, che sembrerebbe conferire un potere discrezionale all’Amministrazione comunale: senonchè, è agevole evidenziare che nel caso di specie la odierna parte appellante non censura l’esercizio (rectius: l’omesso esercizio) di tale potestà, ma “imputa” all’amministrazione comunale errori e vizii che si pongono a monte dell’esercizio di detto potere discrezionale.

Pertanto pare potersi affermare che anche sotto tale profilo, avuto riguardo al petitum sostanziale, la controversia non possa essere riportata nel novero di quelle appartenenti alla giurisdizione amministrativa, e vada confermata la declinatoria resa dal primo giudice.

Ed è appena il caso di ribadire, armonicamente con quanto si è illustrato nell’incipit della presente esposizione, che prospettare una condotta dell’amministrazione viziata da eccesso di potere neppure sotto tale profilo giova alla posizione dell’appellante, non incidendo sulla intrinseca natura della posizione soggettiva fatta valere: la difesa comunale ha buon giuoco nel sottolineare tale circostanza, avvalorata dai numerosi precedenti anche di merito resi dal Tribunale Ordinario di Rimini.

4.1. Per altro verso, si vuole sottolineare che la posizione sinora espressa appare - oltre che logica e non incompatibile con le norme di riferimento- anche armonica con il precetto di cui all’art. 111 della Costituzione, interpretato qual espressione della tensione ordinamentale a non onerare attori e convenuti ad una attività processuale eccessivamente gravosa (quale indubbiamente sarebbe la proposizione di distinte azioni innanzi a plessi diversi) e di garantire la durata ragionevole del processo.

In tale ottica, una volta esclusa la sussistenza di un petitum che investa l’atto concessorio “a monte”, appare corretto che un unico Giudice vagli la pretesa economica sottostante (chè di questo si tratta, come plasticamente evincibile dalla articolazione delle conclusioni formulate dalla parte odierna appellante): qualsivoglia contraria interpretazione pare al Collegio conduca alla non condivisibile soluzione di frantumare la cognizione giurisdizionale su una pretesa di natura unitaria quanto a petitum e causa petendi e, pertanto non appare accoglibile.

5. Conclusivamente,l’appello è infondato e merita di essere disatteso, mentre tutti gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

6.Quanto alle spese processuali, esse possono essere integralmente compensate tra le parti a cagione della natura della controversia e della parziale novità, anche in punto di fatto, della questione oggetto di scrutinio.

 

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge integralmente e, per l’effetto, conferma la declinatoria di giurisdizione resa dal Tar.

Spese processuali compensate.

Ordina che la pubblica amministrazione dia esecuzione alla presente decisione.

 

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2014 con l'intervento dei magistrati:

Goffredo Zaccardi, Presidente

Sandro Aureli, Consigliere

Fabio Taormina, Consigliere, Estensore

Diego Sabatino, Consigliere

Giulio Veltri, Consigliere

 

   

 

   

L'ESTENSORE

 

IL PRESIDENTE

 

   

 

   

 

   

 

   

 

   

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 07/11/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

 

 

ALTRE SENTENZE DEL CONSIGLIO DI STATO 

PER ALTRI RICORSI SIMILI AL NOSTRO


N. 02215/2014REG.PROV.COLL.

N. 05441/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA


sul ricorso numero di registro generale 5441 del 2013, proposto da:
Comune di Bologna, rappresentato e difeso dagli avv. Giorgio Stella Richter, Giulia Carestia, con domicilio eletto presso il primo, in Roma, via Orti della Farnesina, 126;

contro

Cooperativa Murri, già Cooperativa Edificatrice Comprensoriale Murri Scarl, incorporante della Cooperativa Edificatrice La Fornace Scarl, rappresentata e difesa dall’avv. Gualtiero Pittalis, con domicilio eletto presso Gian Marco Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. EMILIA-ROMAGNA – BOLOGNA: SEZIONE I n. 00247/2013, resa tra le parti, concernente approvazione della perizia di stima dei conguagli dovuti per la concessione del diritto di superficie su aree peep per la realizzazione di alloggi.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Cooperativa Edificatrice Comprensoriale Murri Scarl, incorporante della Cooperativa Edificatrice La Fornace Scarl;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2014 il Cons. Andrea Migliozzi e uditi per le parti gli avvocati Giorgio Stella Richter e Maria Giulia Roversi Monaco (su delega di Gualtiero Pittalis);

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO

La Cooperativa edificatrice “ la Fornace”, poi incorporata da Cooperativa Murri, stipulava con il Comune di Bologna due convenzioni (la n.4974/87 e la n.4918/87), ai sensi dell’art. 35 della legge n. 865 del 1971, per la concessione del diritto di superficie su aree PEEP.

Successivamente l’Amministrazione comunale, con provvedimento prot. n. 125724 del 23/7/2002, richiedeva alla Cooperativa Edificatrice Comprensoriale Murri Scarl, poi Coop Murri, la somma di euro 505.874,35 a titolo di conguaglio del corrispettivo per la concessione del diritto di superficie sulle aree PEEP, di cui alle convenzioni a suo tempo stipulate.

A tanto l’Ente locale si determinava in forza dell’art. 3 degli atti convenzionali, ai sensi del quale “il corrispettivo relativo al costo del terreno in concessione ed al costo dell’area da urbanizzare indicato nel presente atto potrà essere oggetto di successivo conguaglio a favore del Comune per nuove disposizioni di legge in materia di esproprio di aree edificabili”.

L’Amministrazione, in tal modo ricalcolava tutti i corrispettivi della concessione di superficie di cui alle convenzioni riguardanti la Coop Murri; e tanto in applicazione dei criteri di computo dell’indennità di esproprio sopravvenuti rispetto alle convenzioni stesse a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 5 bis del d.l. n.333/92 convertito nella legge n.359/92, che introduceva nuove norme per il calcolo della indennità di esproprio.

Coop Murri impugnava innanzi al Tar dell’Emilia Romagna tale provvedimento comunale, recante la richiesta di pagamento e gli atti a questa presupposti e connessi, denunciando la illegittimità della pretesa patrimoniale in questione, in quanto basata su un non dovuto conguaglio per asseriti maggiori costi sopravvenuti, laddove l’Amministrazione ha fatto riferimento ai “maggiori costi” che sarebbero stati sostenuti in relazione all’insieme delle aree dei comparti PEEP complessivamente considerate e non a quelli relativi alle aree specificatamente oggetto delle convenzioni relative alla Coop Murri, prescindendo dal consolidamento dei costi come dedotti in convenzione.

L’adito Tribunale, con sentenza n. 248/2013, accoglieva il ricorso, ritenendo fondata la tesi di fondo dedotta in giudizio come sopra sinteticamente indicata. Avverso tale decisum, ritenuto errato ed ingiusto, è insorto il Comune di Bologna, deducendo a sostegno del proposto appello i seguenti motivi:

1) Erroneità della sentenza per error in iudicando; carenza assoluta di motivazione; contraddittorietà ed erroneità della stessa per falso supposto di fatto e di diritto: corretto, ad avviso del’appellante, deve ritenersi l’agire del Comune di richiedere il conguaglio con l’utilizzo, per tale operazione, volta al recupero dei costi di acquisizione delle aree, del criterio della spalmatura dei costi, in relazione a tutte le aree dei vari comparti PEEP, al fine di assicurare l’omogeneità degli oneri ricadenti sui fruitori degli alloggi, nonché la perequazione del valore degli alloggi stessi, indipendentemente dalla loro localizzazione e dall’iter dell’acquisizione delle aree;

2) Erroneità per travisamento; falso supposto di fatto e di diritto; perplessità e difetto di motivazione; violazione dell’art. 97 Costituzione: il calcolo dei conguagli è avvenuto sulla base di una precisa stima eseguita dal un esperto in materia, all’uopo incaricato, le cui risultanze sono documentate e provate.

Si è costituita in giudizio la Cooperativa Murri, che ha contestato la fondatezza dei motivi di gravame, chiedendone la reiezione.

All’udienza del 18 febbraio 2014 la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

L’appello è infondato, meritando l’impugnata sentenza integrale conferma.

La Sezione, con la controversia all’esame, è chiamata a pronunziarsi sulla legittimità o meno del potere unilaterale esercitato dal Comune di Bologna di richiedere a titolo di conguaglio l’integrazione del corrispettivo per le concessioni del diritto di superficie assegnate alla Coop Murri, giusta convenzioni stipulate ex art. 35 della legge 22 ottobre 1971 n. 865.

In concreto è accaduto che il Comune ha ricalcolato il prezzo originario della cessione in concessione delle aree, richiedendo, in base alla clausola-conguaglio prevista dalle sottoscritte convenzioni, i maggiori sopravvenuti costi di acquisizione dei terreni, specificatamente quelli derivanti dall’art.5 bis del d.l. n. 333/92, convertito nella legge n.359/92, con riferimento a tutte le aree dei vari comparti; e tanto al sotteso fine di equiparare il costo di acquisizione delle aree al corrispettivo del diritto di superficie.

Il Tar, con l’impugnata decisione, ha sancito che tale conguaglio è illegittimo, ritenendo indebita la richiesta integrativa di pagamento del corrispettivo de quo per due fondamentali ordini di ragioni:

a) il diritto al conguaglio esiste unicamente con riferimento ai costi relativi all’acquisizione dell’area oggetto di ciascuna specifica convenzione e non in relazione a quelli sopportati per tutte le aree dei vari comparti;

b) l’integrazione del corrispettivo di acquisizione per ciascuna area deve essere collegata ai costi effettivamente sostenuti per la singola area; e nella specie non sono stati specificati i maggiori costi sostenuti per le aree oggetto delle convenzioni riguardanti la Coop Murri.

L’appellante Comune di Bologna, con i due mezzi d’impugnazione posti a sostegno del proposto gravame e che per ragioni di logica connessione vanno congiuntamente esaminati, mette in discussione l’esattezza delle statuizioni rese dal primo giudice; ma, ad avviso della Sezione, i dedotti profili di doglianza non riescono a scalfire i rilievi mossi nella sentenza in rassegna nei confronti delle determinazioni comunali oggetto di controversia.

Dunque, Coop Murri, in ragione del subentro alla sua dante causa, ha stipulato con il Comune di Bologna due convenzioni, nelle quali è stato indicato il corrispettivo della concessione del diritto di superficie, costituito, secondo la legge n.865/71, dal costo dell’area concessa e dal costo dell’area da urbanizzare.

Tra le pattuizioni contenute nelle predette convenzioni è poi inserita la clausola recata dall’art. 3, secondo cui il predetto corrispettivo “potrà essere oggetto di successivo conguaglio a favore del Comune per nuove disposizioni di legge in materia di esproprio delle aree”.

A tale proposito l’Amministrazione comunale ha inteso avvalersi, per il computo del corrispettivo in parola, con relativo adeguamento del prezzo, delle disposizioni di cui all’art. 5 bis del d.l. n. 333/92 convertito nella legge n. 359/92, recante un nuovo criterio di stima dell’indennità di esproprio delle aree edificabili (basato sul 50% del valore venale del bene in comune commercio), norma che, ai sensi del comma 6 dello stesso articolo, si applica “in tutti i casi in cui non sono stati ancora determinati in via definitiva il prezzo, l’entità dell’indennizzo e/o del risarcimento del danno ….”.

Ciò preliminarmente precisato, la tesi fondamentale sostenuta dell’appellante è che, per la cessione delle aree in questione, occorre fare riferimento, per calcolare i costi relativi all’acquisizioni delle aree stesse, al criterio della spalmatura, nel senso che i costi sostenuti in relazione alle aree inserite nei vari comparti vanno appunto spalmati indistintamente sull’intero comparto PEEP, a prescindere da quelli sostenuti con riferimento ad ogni singola area; e questo per assicurare una reale copertura delle spese sostenute dal Comune per l’acquisizione delle aree comprese nei piani approvati a mente della legge 18 aprile 1962 n.167.

Rileva il Collegio che l’assunto interpretativo del Comune di Bologna non si pone in sintonia con il quadro normativo sopraindicato e comunque non è avallato dal senso logico-letterale sia delle previsioni legislative disciplinanti la materia, sia delle disposizioni che regolano gli obblighi di tipo pattizio recate dalle convenzioni accessive alla cessione del diritto di superficie delle aree de quibus, ponendosi altresì in contrasto con il criterio della ragionevolezza, cui pure deve uniformarsi l’azione amministrativa.

Vero è, infatti, che l’art. 35 della legge n.865/1971 prevede l’esatta corrispondenza tra i costi effettivamente sostenuti dal Comune per l’acquisizione delle aree e il corrispettivo del diritto di superficie (Cons. Stato Se. IV 22/3/2011 n.1751); ma tale regola deve essere fatta valere con riferimento al singolo intervento, ossia all’area oggetto della singola convenzione.

Invero, il principio del perfetto pareggio economico dell’operazione espropriativa complessivamente sostenuta dall’amministrazione non consente affatto di ripartire pro quota i suddetti maggiori costi su soggetti attuatori che ad essi (come la Coop Murri) non hanno dato causa, laddove il recupero deve avvenire in relazione al singolo caso oggetto di ciascuna convenzione che abbia fatto registrare a carico del Comune maggior aggravio di spese per ottenere l’acquisizione della relativa area.

A tanto non osta il disposto di cui all’art. 10 comma 2 della legge n.167 del 1962, che parla, letteralmente, di “prezzo di cessione delle aree”, tale dizione dovendosi intendere nel senso che si tratti dell’area oggetto della specifica convenzione; e ciò per la intuibile, ragionevole considerazione che non si possono far ricadere, con il metodo della spalmatura, sui concessionari, per i quali si sono già consolidati e definiti i costi, i maggiori oneri derivanti da rapporti di contenzioso caratterizzanti altre aree del comparto ancora pendenti.

In altri termini, una corretta esegesi della normativa fondamentale dettata a monte per la disciplina della cessione della aree PEEP (leggi n.865/71 e 167/1962) non solo non prevede il metodo della c.d. spalmatura, ma depone in favore del criterio per cui i costi di acquisizione delle aree devono essere quelli definitivamente fissati ed effettivamente sostenuti in relazione alla singola area fatta oggetto di convenzione.

L’impostazione argomentativa sostenuta dalla parte appellante non è condivisibile anche per altro profilo di non conformità all’ambito normativo pure invocato dalla stessa parte appellante.

Invero l’Amministrazione comunale ha posto a carico della appellata concessionaria i maggiori oneri espropriativi che fossero risultati per effetto delle nuove disposizioni intervenute successivamente alle convenzioni, in materia di indennità di esproprio di aree edificabili, specificatamente in virtù del sopraggiunto art.5 bis del d.l. n. 333/92 convertito nella legge n. 359/92; ma la norma de qua non risulta correttamente interpretata e comunque non appare applicabile tout court al caso in esame.

Invero, le disposizioni recate dal predetto articolo fanno riferimento, secondo l’accezione letterale recata dal suindicato comma 6 , alle situazioni ancora “aperte”, nel senso che la nuova indennità si applica alle aree per le quali vi sono questioni sui costi espropriativi ancora pendenti e per le quali, appunto, si verificano aggravi economici per l’acquisizione delle aree stesse, ma non è questo il caso della Coop Murri, laddove, per le aree oggetto delle due convenzioni dalla stessa stipulate, non vi sono contestazioni giudiziali aperte e quindi i costi sono stati definiti e si sono consolidati, sicché per queste non si può parlare di maggiori oneri (almeno con riferimento a quelli espropriativi, gli unici qui in rilievo) .

Se così è, la clausola qui in controversia di “salvo conguaglio”, di cui all’art. 3 delle convenzioni stipulate tra le parti, non può essere fatta valere dall’Amministrazione, giacché la richiesta di integrazione si pone in contrasto con l’assetto normativo sopra illustrato, che, si ripete, consente il pareggio economico unicamente per ogni singolo intervento, oltreché rivelarsi irrazionale ed ingiusta, non potendo il preteso conguaglio operare per un rapporto giuridico ormai definito ed intangibile (quello intervenuto tra Comune di Bologna e Coop Murri), laddove i maggiori costi espropriativi riguardano aree diverse da quelle della concessionaria appellata e non possono essere “spalmati”, indistintamente, anche su chi, come la Società appellata, risulti, per così dire, “incolpevole”.

Anche sul punto della dimostrazione delle maggiori spese sopravvenute per giustificare il chiesto pagamento integrativo del corrispettivo, le critiche rivolte alla sentenza dalla parte appellante, in ispecie con il secondo mezzo d’impugnazione, non convincono.

Premesso che il Comune ha diritto di ripetere dai singoli acquirenti degli alloggi edificati l’importo relativo a quanto effettivamente speso per l’acquisizione delle aree (Cons. Stato Sez. IV 14 febbraio 2005 n.453), deve comunque trattarsi, in virtù di quanto in precedenza osservato, di spese effettivamente sostenute in relazione all’acquisizione proprio delle aree oggetto di convenzione; e nella specie l’Amministrazione si è limitata a produrre solo alcuni documenti che illustrano l’avvenuta instaurazione di contenziosi sugli espropri di altre aree, senza ulteriori specificazioni.

Il Comune peraltro sul punto difende il suo operato, riferendo di aver affidato il calcolo del “dovuto” conguaglio alla stima definita da un esperto in materia (perizia dell’ing. Del Monaco);, ma questa circostanza sta a dimostrare indirettamente che il conguaglio è stato disposto in via automatica, senza che siano stati evidenziati dall’Amministrazione i maggiori costi di acquisizione dei terreni in relazione alle aree oggetto delle convenzioni qui in contestazione.

Per le considerazioni esposte le determinazioni assunte dal Comune a carico della Coop Murri, di cui agli atti impugnati già in primo grado, si appalesano illegittime e vanno annullate, senza che sia necessario pronunciarsi sugli altri motivi qui riproposti, ex art.101 , 2 comma c.p.a., dall’appellata e già correttamente ritenuti assorbiti in primo grado.

Conclusivamente, l’appello, in quanto infondato, va respinto.

Nella peculiarità della vicenda all’esame si ravvisano giusti motivi per compensare tra le parti spese e competenze del presente grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa tra le parti le spese e competenze del presente grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2014 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Numerico, Presidente

Sandro Aureli, Consigliere

Raffaele Greco, Consigliere

Fabio Taormina, Consigliere

Andrea Migliozzi, Consigliere, Estensore

     
     
L’ESTENSORE   IL PRESIDENTE
     
     
     
     
     

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 29/04/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

 

N. 01863/2012REG.PROV.COLL.

N. 06181/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA


sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 6181 del 2011, proposto da:
ROMA CAPITALE, in persona del sindaco in carica, rappresentata e difesa dagli avv. Rodolfo Murra e Sergio Siracusa, con domicilio eletto presso l’avv. Rodolfo Murra in Roma, via del Tempio di Giove, n.21;

contro

CANINO ANNA EMILIA, STEFANO TRAVERSA, LUCCI SILVIA, TRAVERSA DONATO, TOMBOLESI GIOIA, rappresentati e difesi dall'avv. Guido Galdi, con domicilio eletto presso l’avv. Guido Galdi in Roma, via Suvereto, n. 301;
ISCRA MARIO, MARZIALI SANDRO, MARZIALI GIAN PIERO E GEMMA S.P.A., in persona del legale rappresentante in carica, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA, Sez. II, n. 61 del 7 gennaio 2011, resa tra le parti, concernente RISCOSSIONE DEI CONGUAGLI PER ALLOGGI DI EDILIZIA RESIDENZIALE PUBBLICA;

 

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Anna Emilia Canino, Traversa Stefano, Silvia Lucci, Donato Traversa e Gioia Tombolesi;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 marzo 2012 il Cons. Carlo Saltelli e uditi per le parti gli avvocati Murra e Galdi;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

 

 

FATTO

1. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. II, con la sentenza n. 61 del 7 gennaio 2011, definitivamente pronunciando sul ricorso proposto dai signori Anna Emilia Canino, Mario Iscra, Sandro Marziali, Gian Piero Marziali, Stefano Traversa, Silvia Lucci, Donato Traversa e Gioia Tombolesi per l’annullamento delle determinazioni dirigenziali del Comune di Roma, Dip. IX – III U.O. n. 1118 del 1° settembre 2009 e n. 84 del 22 aprile 2002, oltre che del provvedimento con cui il Comune di Roma ha affidato la riscossione dei conguagli a Gemma S.p.A. e di ogni altro atto presupposto, antecedente, consequenziale, susseguente o comunque connesso, con cui era stato loro richiesto, quali assegnatari di alloggio di edilizia economica e popolare realizzato dalle Cooperative Associate all’Istituto Autonomo Cooperative Abitazioni del Lazio (I.A.C.A.L.) in area edificabile ricadente all’interno del piano di zona Laurentino 38, il pagamento delle somme a conguaglio del corrispettivo della concessione del diritto di superficie, ha dichiarato prescritti i crediti azionati.

A suo avviso, infatti, il dies a quo per l’esercizio del diritto non poteva considerarsi coincidente con la data della sentenza della Corte di Cassazione n. 10860 dell’11 agosto 2000, di rigetto del ricorso proposto avverso la sentenza della Corte di Appello che aveva quantificato le somme da versare ai proprietari espropriati per l’acquisizione delle aree del P.E.E.P., bensì proprio con quella della sentenza della ricordata sentenza della Corte di Appello n. 3127 del 14 ottobre 1998 (oggetto di gravame per cassazione), non sospesa: di conseguenza la richiesta di pagamento delle somme in questione (inoltrata ai ricorrenti con atto dell’11 gennaio 2012) era stata avanzata ben oltre il termine di prescrizione decennale, irrilevanti essendo, ai fini dell’interruzione della prescrizione, i provvedimenti, di natura ricognitiva e comunque meramente interni, indicati nelle proprie difese dal Comune di Roma.

2. Quest’ultimo (ora Roma Capitale) con rituale e tempestivo atto di appello ha chiesto la riforma di tale sentenza, deducendone la contraddittorietà della motivazione, da cui conseguirebbe addirittura il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ricostruendo poi minuziosamente il substrato fattuale e giuridico su cui si innestava la controversia e rivendicando quindi la correttezza del proprio operato e l’erroneità della declaratoria di prescrizione del diritto.

Hanno resistito al gravame i signori Donato Traversa, Stefano Traversa, Gioia Tombolesi, Anna Maria Canino e Silvia Lucci, insistendo, in particolare, sull’eccezione di prescrizione del credito vantato dal Comune di Roma (tanto più che le somme da detto ente sostenute per l’acquisizione delle aree necessarie per la realizzazione degli alloggi erano state già definitivamente indicate nella convenzione dell’8 febbraio 1979) e contestando in ogni caso che dagli atti impugnati non era possibile evincere le ragioni dell’asserito aumento del corrispettivo, originariamente già determinato e interamente versato.

3. In prossimità dell’udienza di discussione, le parti hanno ulteriormente illustrato con apposita memoria le proprie tesi difensive.

Alla pubblica udienza del 13 marzo 2012, dopo la rituale discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

4. L’appello è fondato.

4.1. Non vi è ragione di dubitare della sussistenza nella materia de qua della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Invero, posto che la controversia concerne il recupero delle maggiori somme sopportate dal Comune di Roma per l’acquisizione dai privati delle aree occorrenti per la costruzione di alloggi di edilizia economica e popolare (inizialmente concesse in diritto di superficie e da attribuire successivamente in proprietà), essa, come ha avuto modo di rilevare – in un caso sostanzialmente analogo - la Suprema Corte di Cassazione (SS.UU. 30 marzo 2009, n. 7573), deve essere inquadrata nell’ambito della speciale normativa che regola l’espropriazione e la successiva assegnazione delle aree da destinare all’edilizia economica e popolare (legge 18 aprile 1962, n. 167, art. 10; 22 ottobre 1971, n. 865, art. 35; 28 dicembre 1995, n. 549, art. 3, comma 75 e ss.; 23 dicembre 1996, n. 663, art. 3; 30 aprile 1999, n. 136, art. 7), secondo cui l’attribuzione del diritto di superficie o la cessione del diritto di proprietà ai privati legittimati a farne richiesta postula la previa deliberazione del Comune (o del Consorzio dei Comuni) di concedere dette aree agli interessati, attribuendo l’uno o trasferendo l’altro dei ricordati diritti per la costruzione degli alloggi di tipo economico e popolare e dei relativi servizi urbani e sociali; sia nel caso di concessione del diritto di superficie, ex art. 35, commi 7 ed 8, della legge 22 ottobre 1971, n. 865, che in quello di cessione del diritto di proprietà, alla delibera dell’ente comunale (o del consorzio di comuni) fa poi seguito una convenzione, da stipularsi per atto pubblico, i cui contenuti essenziali (corrispettivo della cessione del diritto di superficie o prezzo de trasferimento del diritto di proprietà) sono anch’essi oggetto di previa deliberazione dell’ente.

Si è pertanto in presenza di una fattispecie complessa di concessione amministrativa costituita da una deliberazione, con cui l’ente manifesta la volontà di concedere l’area, a titolo di diritto di superficie o di proprietà, cui accede necessariamente una convenzione, che dà vita ad un rapporto unitario ed unificato che appartiene, sotto il profilo della giurisdizione, alla potestas iudicandi esclusiva del giudice amministrativo, indipendentemente dalle singole e specifiche posizioni giuridiche in capo al concessionario.

Infatti “le convenzioni de quibus, stipulate ai sensi della normativa sull’edilizia economica e popolare, hanno natura di contratti di diritto pubblico che, accessivi alle determinazioni autoritative della P.A., danno luogo a rapporti qualificabili come concessioni amministrative complesse”, con la conseguenza che “…le controversie che abbiano ad oggetto principale l’accertamento sulla legittimità della determinazione del contenuto della convenzione – quale previamente deliberato dalla P.A., contestualmente alla concessione o coordinatamente ad essa e nella convenzione medesima trasfuso, ivi compreso il quantum della controprestazione pecuniaria richiesta al privato concessionario – necessariamente rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, dacché rappresentano cause pregiudiziali rispetto a quelle riguardanti il mero pagamento dei corrispettivi…”; laddove spettano al giudice ordinario le controversie relative al mero pagamento delle somme dovute in ragione dei titoli indicati, cioè quelle nelle quali si discuta dell’effettiva sussistenza o persistenza del diritto di pretendere l’adempimento dell’obbligazione pecuniaria e del dovere di eseguirlo, senza alcuna indagine sul contenuto del rapporto e sugli atti posti in essere dalla P.A. nel momento della sua costituzione o nel corso del suo svolgimento.

Nel caso di specie, come si evince dalla documentazione in atti, oggetto della controversia non è soltanto la sussistenza o meno del diritto dell’amministrazione comunale di pretendere il pagamento del conguaglio delle somme, indicate nella originaria convenzione, occorse per l’acquisizione delle aree da utilizzare dai soggetti interessati per la realizzazione degli alloggi di edilizia economica e popolare, ma anche e soprattutto il potere/dovere dell’amministrazione di provvedere alla quantificazione delle spese effettivamente sostenute, facendole rientrare tra quelle di cui alla originaria convenzione e riversandole sull’originario concessionario e sui successivi assegnatari/acquirenti di quegli alloggi e appartiene pertanto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Peraltro non può dimenticarsi che, sempre secondo Cass. SS.UU., 30 marzo 2009, n. 7573, mente ai sensi dell'art. 35, commi 8, sub a), e 12, della legge 22 ottobre 1971, n. 865 del 1971, nel testo anteriore alle modifiche apportate dall'art. 3, comma 63, lett. d), della legge 23 dicembre 1996, n. 663, l'importo del corrispettivo della concessione in proprietà o superficie delle aree p.e.e.p. aveva carattere vincolato, dovendo essere determinato dal Comune in misura pari al costo di acquisizione delle aree nonché al costo delle relative opere di urbanizzazione, se già realizzate, e dovendo queste ultime essere ripartite tra i concessionari in proporzione al volume edificabile, successivamente, proprio a seguito delle ricordate modifiche legislative, il corrispettivo della concessione in proprietà o superficie delle aree p.e.e.p. può essere determinato discrezionalmente dal Comune, purché esso sia tale da assicurare la copertura delle spese sostenute dall'ente per l'acquisizione ed urbanizzazione delle aree del piano per l'edilizia economica e popolare ed il corrispettivo della concessione del diritto di superficie, riferito al metro cubo edificabile, non sia superiore al sessanta per cento dei prezzi di cessione in proprietà riferiti allo stesso volume; pertanto in nessun caso potrebbe sostenersi la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario.

4.2. Deve poi rilevarsi che la disposizione di cui all’art. 35, comma 12, della legge 22 ottobre 1971, n. 865, a mente della quale “i corrispettivi della concessione in superficie…ed i prezzi delle aree cedute in proprietà devono, nel loro insieme, assicurare la copertura delle spese sostenute dal comune o dal consorzio per l’acquisizione delle aree comprese in ciascun piano approvato a norma della legge 18 aprile 1962, n. 167”, ha natura di norma inderogabile e pertanto essa, per effetto di quanto stabilito dall’art. 1339 c.c., integra il contenuto della convenzione (C.d.S., sez. V, 14 febbraio 2005, n. 453; 1° dicembre 2003, n. 7820), quand’anche questa non avesse espressamente previsto l’evenienza del conguaglio (sempre che la acquisizione delle aree sia avvenuta nel rispetto della procedura espropriativa prevista dalla legge, circostanza che non è stata oggetto di contestazione).

Al riguardo è appena il caso di rilevare che, alla stregua di un consolidato indirizzo giurisprudenziale, il corrispettivo della concessione del diritto di superficie, previsto nella più volte ricordata convenzione, comprende anche i costi sostenuti dal comune per l'esproprio di aree non oggetto della concessione, ma destinate a contenere opere di urbanizzazione previste dal p.e.e.p. (atteso che la norma fa riferimento ai "costi" o "corrispettivi" delle opere di urbanizzazione realizzate o realizzande a cura del comune e "relative" alle aree oggetto della concessione, tra i quali ben possono rientrare quelli sostenuti o sostenendi per l'esproprio delle aree su cui tali opere devono sorgere, tanto più che non vi è ragione di escludere il concessionario di un determinato lotto dall'onere dei costi delle opere di urbanizzazione funzionali alla edificabilità del suo lotto, salva ovviamente l’esistenza del necessario legame funzionale tra opere di urbanizzazione ed aree date in concessione che costituisce giustificazione e limite dell'addebito dei costi(Cass. Civ., sez. I, 7 febbraio 2007, n. 2706; 14 settembre 2004, 18440).

4.3. Così delineato e individuato il fondamento della pretesa azionata dall’amministrazione comunale, la stessa non può essere considerarsi prescritta.

Come rilevato dagli stessi primi giudici, senza che al riguardo alcuna puntuale contestazione sia stata svolta, né in primo grado e tanto meno nel presente grado di giudizio, in cui nessuna delle parti appellate si è neppure costituita, solo con la sentenza n. 10680 dell’11 agosto 2000, con cui la Corte di Cassazione ha respinto il ricorso proposto dal Comune di Roma avverso la sentenza della Corte di Appello di Roma n. 3127 del 26 ottobre 1998, si è definitivamente conclusa l’ultima controversia concernente l’espropriazione delle aree relative al P.E.E.P. Laurentino 38, con il definitivo accertamento della indennità di espropriazione spettante ai proprietari.

Pertanto solo da tale data l’amministrazione ha effettivamente appreso il costo definitivo per l’acquisizione delle aree espropriate ed ha potuto correttamente ed utilmente avviare le operazioni necessarie per il calcolo dei costi sostenuti, accertando con esattezza e puntualità, nel rispetto anche dei fondamentali principi di imparzialità e buon andamento prescritti dall’articolo 97 della Costituzione, le eventuali somme a conguaglio da richiedere ai soggetti interessati, precedentemente non essendo in grado di far valere il proprio diritto ex art. 2935 c.c. (C.d.S., sez. V, 8 luglio 2003, n. 3981; 23 giugno 2008, n. 3123), in quanto neppure effettivamente esistente.

Non può condividersi pertanto la tesi dei primi giudici secondo cui, già per effetto della sentenza della Corte di Appello di Roma n. 3127 del 26 ottobre 1998, l’amministrazione comunale di Roma avrebbe potuto far valere il diritto al conguaglio, giacchè tale tesi confonde la immediata esecutività della sentenza della Corte d’Appello, non sospesa ex art. 373 c.p.c, con il definitivo accertamento, con valore di giudicato, dell’obbligo di pagamento dell’indennità di esproprio, sorto proprio con la sentenza della Corte di Cassazione, solo in presenza del quale l’amministrazione era in grado di stabilire definitivamente, si ripete nel rispetto dei fondamentali principi di imparzialità e buon andamento, l’ammontare preciso dei costi sostenuti e le somme da richiedere a conguaglio (senza imporre del resto anche agli interessati inutili dispendi di energie e risorse economiche per contestare eventuali costi non definitivamente stimati sulla base della invocata sentenza della Corte di Appello.

Poiché rispetto alla data di pubblicazione della sentenza della Corte di Cassazione (11 agosto 2000) le richieste di pagamento del conguaglio di cui alle determinazioni impugnate in primo grado sono datate 11 gennaio 2010, le stesse sono intervenute entro il termine decennale, la prescrizione non si è compiuta.

4.4. Alla fondatezza dell’appello consegue la riforma della sentenza impugnata, ma impone alla Sezione di esaminare gli ulteriori motivi di censura spiegati in primo grado e non esaminati, perché assorbiti.

Tali censure sono tuttavia infondate alla stregua delle osservazioni svolte sub 4.2. (in ordine al fondamento giuridico della pretesa azionate), risultando peraltro generiche, pretestuose e prive di qualsiasi supporto probatorio quelle relative alle mere modalità di calcolo delle somme ancora dovute (che peraltro risultano puntualmente indicate in ognuno degli atti impugnati).

5. In conclusione l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado dai signori Anna Emilia Canino, Mario Iscra, Sandro Marziali, Gian Piero Marziali, Stefano Traversa, Silvia Lucci, Donato Traversa e Gioia Tombolesi.

La peculiarità della vicenda controversa giustifica nondimeno la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello proposto da Roma Capitale (già Comune di Roma) avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. II, n. 61 del 7 gennaio 2011, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della predetta sentenza, respinge il ricorso proposto in primo grado da Anna Emilia Canino, Mario Iscra, Sandro Marziali, Gian Piero Marziali, Stefano Traversa, Silvia Lucci, Donato Traversa e Gioia Tombolesi.

Dichiara interamente compensate tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2012 con l'intervento dei magistrati:

 

 

Calogero Piscitello, Presidente

Marzio Branca, Consigliere

Carlo Saltelli, Consigliere, Estensore

Doris Durante, Consigliere

Antonio Bianchi, Consigliere

 

 

 

 

     
     
L'ESTENSORE   IL PRESIDENTE
     
     
     
     
     

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 28/03/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)